經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 田進(jìn) 杜濤 2024年年底舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要適當(dāng)提高退休人員基本養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。近一個月，廣東、北京等地也在2025年政府工作報告中提出“提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。

2011年，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度在全國實(shí)施后，未參加職工養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)居民，也可以通過城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度獲得一定養(yǎng)老金。與退休人員基本養(yǎng)老金相比，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金（下稱“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金”）覆蓋了更多低收入的農(nóng)村老年人群體?！度肆Y源和社會保障2023年度事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2023年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)17268萬人，基金支出4613億元。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金主要包括“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金”。其中，中央政府負(fù)責(zé)確定全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，地方政府則在此基礎(chǔ)上，依據(jù)地方財力，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。

近年來，全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)均以定額調(diào)整的方式上漲，已從制度建立初期的每人每月55元提高至123元。其中2021年—2024年，中央財政補(bǔ)貼每人每月分別為93元、98元、103元、123元，2024年20元/月的漲幅已創(chuàng)制度實(shí)施以來的新高。

在123元的全國基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)上，各省份均有相應(yīng)的地方財政補(bǔ)貼，補(bǔ)貼后大部分省份每月的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金超過200元。其中，上海、北京分別為1490元和971元。

2025年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的具體漲幅一直是社會關(guān)切的重點(diǎn)。一方面，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金是大量農(nóng)村老人的一項(xiàng)穩(wěn)定收入，在減少老年人支出壓力、調(diào)節(jié)收入分配等方面發(fā)揮重要作用。提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金漲幅，也被視為2025年促消費(fèi)的重要政策。另一方面，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金提升也要考量中央和地方財政的支出壓力。

2024年，一位負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金方面的市級財政人士所在省份的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)由每人每月170元上漲至190元，除中央財政負(fù)責(zé)補(bǔ)貼的123元，其余部分需要省、市、縣三級財政負(fù)擔(dān)。

該人士表示：“一方面，近兩年，財政收入面臨增長壓力，而民生政策都在提標(biāo)；另一方面，全市領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇的人數(shù)近200萬。在中央政府制定的漲幅基礎(chǔ)上，即使地方政府只給每人每月額外補(bǔ)貼10元，額外支出就達(dá)到2.4億元?？紤]到當(dāng)?shù)刎斦毫?，每月能承受的額外補(bǔ)貼大約在5—10元。”

多位研究者認(rèn)為，考慮城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金基數(shù)較低，可以按照固定金額上漲，漲幅可以達(dá)到每月100—200元。而如果要達(dá)到這一漲幅，這一輪城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的上漲可能仍需要中央財政加力。

提高居民養(yǎng)老金

2018年以來，消費(fèi)需求不足問題持續(xù)發(fā)酵并得到越來越多的關(guān)注。2024年，社會消費(fèi)品零售總額僅同比增長3.5%，低于全年5%的GDP（國民生產(chǎn)總值）增速。

在消費(fèi)增速起伏的過程中，居民收入差距被視為影響消費(fèi)增長的一個重要因素。2024年10月初，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授盧鋒曾對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，從國際比較數(shù)據(jù)觀察，中國居民收入在國民收入總量中分配比例顯著偏低，是制約居民消費(fèi)的長期重要因素。與此同時，中國居民收入分配差距較大，基尼系數(shù)居高不下，同樣不利于激活消費(fèi)潛能。

為縮小收入差距，政策文件多次提及要“提低、擴(kuò)中、調(diào)高”（提高低收入人群收入增速、擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模、調(diào)節(jié)高收入人群的收入）。在這個過程中，促進(jìn)居民養(yǎng)老金增長成為提高低收入人群收入的重要舉措。

在政策的框架中，如何通過提升中低收入人群的收入來提振內(nèi)需，是2025年的一項(xiàng)重要任務(wù)。

2024年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“實(shí)施提振消費(fèi)專項(xiàng)行動，推動中低收入群體增收減負(fù)，提升消費(fèi)能力、意愿和層級”，緊隨其后即提出“適當(dāng)提高退休人員基本養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)”三條措施。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金覆蓋人群廣泛，且相當(dāng)比例為低收入人群，是“提低”的重要抓手。

人力資源和社會保障部（下稱“人社部”）數(shù)據(jù)顯示，領(lǐng)取居民養(yǎng)老金的人數(shù)在持續(xù)增長，2023年上漲得尤為明顯。2019年—2022年，實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)從約1.6億上漲至約1.65億，而2023年驟增至1.73億。

而且城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金更多地覆蓋了低收入人群。2021年3月，人力資源和社會保障部農(nóng)村社會保險司司長劉從龍?jiān)诮邮苄氯A社采訪時提到，自2017年代繳政策實(shí)施以來，人社部共為困難人員代繳城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險費(fèi)1.19億人次共129億元。截至目前，超過1.6億人按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險待遇，其中包括3014萬貧困老人。

多地也提到提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金在調(diào)節(jié)社會收入分配中的重要性。例如，2024年12月31日，四川省人社廳等部門發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)工作的通知》提出，把四川省符合條件的城鄉(xiāng)居民全部納入養(yǎng)老保險體系，實(shí)現(xiàn)從制度全覆蓋邁向法定人員全覆蓋，充分發(fā)揮養(yǎng)老保險保障人民基本生活、調(diào)節(jié)社會收入分配、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、助力鄉(xiāng)村振興的重要作用，更好地保障城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人員的老年基本生活。

如何增長？

2018年3月份，人社部、財政部印發(fā)的《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見》提出，建立城鄉(xiāng)居民全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，而調(diào)整機(jī)制為“根據(jù)城鄉(xiāng)居民收入增長、物價變動和職工基本養(yǎng)老保險等其他社會保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整情況等相關(guān)因素”確定。

具體到省、市級層面，多省此前曾發(fā)文提出，鼓勵各市州、縣市區(qū)結(jié)合本地實(shí)際和財政承受能力情況，在國家和省最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上適當(dāng)增加本地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，所需資金由當(dāng)?shù)刎斦?fù)擔(dān)。

在這樣的背景下，2024年多地的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)普遍高于國家規(guī)定（每人每月 123元）。其中，上海城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)從每人每月1400元提高至1490元，增幅位居全國首位；北京由原每人每月924元提高至961元，廣東、江蘇、西藏等地也都在每人每月210元以上。

另一方面，部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)依舊面臨城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平較低的局面。2024年11月5日，全國人大常委會執(zhí)法檢查組發(fā)布的關(guān)于檢查社會保險法實(shí)施情況的報告顯示，2012年至2023年，城鄉(xiāng)居民月人均養(yǎng)老金（包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金）由82元提高到214元，而企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金由1686元提高到3162元。

這一輪城鄉(xiāng)居民月養(yǎng)老金應(yīng)該漲多少？

瑞銀亞洲經(jīng)濟(jì)研究主管、首席中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤曾提出，通過計算發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金平均每月只有200多元，如果翻倍且由中央財政提供補(bǔ)貼，那么中央財政需要每年額外支出4000億元左右，規(guī)模不是很大，但能惠及1.7億領(lǐng)居民養(yǎng)老金的人和5億多參保人群，政策事半功倍。既能在短期內(nèi)穩(wěn)定和提振居民的信心，也能在長期建立完善的社會保障體系。

錢從何來？

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金由“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金”兩部分構(gòu)成。其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金來自中央和地方各級財政的補(bǔ)貼，個人賬戶養(yǎng)老金來自參保人自己每年所交的養(yǎng)老保險費(fèi)用。

近年來很多省份養(yǎng)老金的上漲主要依靠中央財政增加支出。2024年城鄉(xiāng)居民全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金漲幅為20元/月，由中央財政全額補(bǔ)助。而據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報不完全統(tǒng)計，2024年廣東、江蘇等五省的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金漲幅同樣為20元/月，這意味著這五個省份在2024年并沒有額外提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，20元/月的漲幅均來自中央財政補(bǔ)貼。相比之下，北京、上海的漲幅分別為37元/月、90元/月。

在中央財政層面，2023年末，中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取人數(shù)約1.73億人，假設(shè)2025年全國城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金漲幅達(dá)200元/月且均由中央財政提供補(bǔ)貼，那么中央財政補(bǔ)貼（僅限于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金發(fā)放時的補(bǔ)貼，不包含居民養(yǎng)老保險繳納時的補(bǔ)貼）將需要額外支出約4125億元，總支出將由約2549億元上漲至約6701億元。

此次的養(yǎng)老金上漲主力可能仍為中央財政。遠(yuǎn)東資信首席宏觀研究員張林表示，按照國際經(jīng)驗(yàn)，在社會保障的支出領(lǐng)域中，保障性的養(yǎng)老支出和醫(yī)療支出一般由中央財政來承擔(dān)，而教育支出一般由地方財政來負(fù)擔(dān)，再考慮到中國央地財稅關(guān)系調(diào)整，是以中央加大公共支出為方向，如果2025年居民養(yǎng)老金要實(shí)現(xiàn)一定上漲，中央財政來負(fù)擔(dān)較為合理。

從中央財政的資金來源來看，張林認(rèn)為主要有兩個來源：一是在中央財政預(yù)算的“四本賬”中，社會保險基金預(yù)算可以從一般公共預(yù)算中調(diào)入資金，比如從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的結(jié)余中增調(diào)一部分補(bǔ)充一般公共預(yù)算收入，再從一般公共預(yù)算收入中調(diào)入社會保險基金，用以補(bǔ)貼養(yǎng)老支出。二是可以通過提高預(yù)算赤字的方式形成資金來源，比如2025年如果調(diào)升財政赤字率至3.8%，這對應(yīng)著1萬億元左右的新增資金，可以為新增養(yǎng)老金支出提供較好的支撐和保障。

張林說，有觀點(diǎn)認(rèn)為可通過發(fā)行特別國債來提升居民養(yǎng)老金漲幅。但是特別國債不計入赤字，本質(zhì)含義是其需要對應(yīng)有一定收益的項(xiàng)目，因此，像居民養(yǎng)老金這樣的純公共支出項(xiàng)目，不應(yīng)該是特別國債的用途范圍。

中誠信國際研究院執(zhí)行院長袁海霞表示，過去幾年，地方財政在土地財政承壓以及債務(wù)約束等影響下，整體財政還是比較緊張。從實(shí)際情況來看，在當(dāng)前微觀主體信心需要提振、地方壓力比較大的情況下，中央有必要站出來發(fā)力，但同時還可以結(jié)合各個地方實(shí)際情況，有條件的地方給予一定補(bǔ)貼。

地方養(yǎng)老金“差異化”

進(jìn)入2025年，廣東、北京等地在2025年政府工作報告中提出“要提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，地方財政補(bǔ)貼居民養(yǎng)老金力度預(yù)計也將加強(qiáng)。

近幾年，多地已不止一位省級或市級人大代表建議較大幅度上漲城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

2022年4月，針對湖南省十三屆人大五次會議上提出的《關(guān)于提高農(nóng)村基本養(yǎng)老金待遇的建議》，湖南省人社廳在答復(fù)中提到，調(diào)整全省城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)事關(guān)重大，需統(tǒng)籌考慮湖南省實(shí)際及財力狀況，如全省城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)從每人每月113元提高到300元，按照2021年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險領(lǐng)取待遇人數(shù)測算，湖南省財政年需增加支出200多億元，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的另一個來源是各級地方政府財政補(bǔ)貼，不同地區(qū)按照不同比例，由省、市、縣（區(qū)）三級分擔(dān)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的地方財政補(bǔ)貼。

比如，2022年，江西提出將基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)由每人每月115元提升至123元。江西人社廳提及，提高標(biāo)準(zhǔn)所需資金由省、縣（市、區(qū)）財政按照一般縣3:7、西部政策延伸縣4:6的比例分擔(dān)。提標(biāo)后，中央財政補(bǔ)助93元，省財政補(bǔ)助一般縣15.1元、西部政策延伸縣16.4元，其余部分由縣（市、區(qū)）財政負(fù)擔(dān)。2017年，湖北基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)提升至每人每月80元，湖北人社廳提及，提高標(biāo)準(zhǔn)所需資金由省與扶貧開發(fā)縣、一般縣分別按6:4、5:5比例承擔(dān)。

因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，地方政府能夠提供的財政補(bǔ)貼也有所不同，這導(dǎo)致不同地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平存在較大差別。例如北京、上海的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金遠(yuǎn)高于123元/月，北京2024年基礎(chǔ)養(yǎng)老金為961元、上海為1490元，超出部分主要由北京、上海的財政部門負(fù)擔(dān)。

某縣一名財政人士表示，近幾年地方政府層面的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金漲幅都較低，如果大幅度上漲，會帶來很大的財政壓力。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金屬于“三?！辟Y金，會先使用預(yù)算內(nèi)資金來發(fā)放。如果在居民養(yǎng)老金較大漲幅的基礎(chǔ)上，預(yù)算內(nèi)資金不夠用于支付“三?！辟Y金，未來就只能通過挪用其他資金等辦法來填補(bǔ)“三保”資金。

上述市級財政人士說，受限于地方財政支出壓力，2025年其所在城市很難大幅度提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金漲幅。如果需要在2025年較大幅度漲城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，只能大幅度提高中央財政補(bǔ)助或者增加地方可支配財力。

在其看來，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的作用是?；静⒖沙掷m(xù)。考慮到中國老齡化程度仍在逐步加深，未來數(shù)年領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的人數(shù)預(yù)計將進(jìn)一步增加。為此，在衡量城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金上漲時，需要精密計算、綜合考量居民的需求以及中央、地方財政承擔(dān)能力，不能涸澤而漁。

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