在11月的大選中勝出，成功當(dāng)選為第47任美國總統(tǒng)之后，唐納德·特朗普就緊鑼密鼓地開始了新政府的組建工作。僅僅二十幾天的工夫，他就提名了數(shù)十名官員。提名的大多數(shù)官員即將擔(dān)任的是傳統(tǒng)政府職位，但也有一些是新設(shè)立的職位。其中，“白宮AI和加密事務(wù)‘沙皇’”（WhiteHouseAI&CryptoCzar）就是一個(gè)典型的新設(shè)職位。特朗普在“真相社交”（TruthSocial）上發(fā)文，稱將提名Paypal的原首席運(yùn)營官戴維·薩克斯（DavidO.Sacks）擔(dān)任首位“白宮AI和加密事務(wù)‘沙皇’”。根據(jù)特朗普本人的說明，AI和加密行業(yè)對美國未來的競爭力至關(guān)重要，而薩克斯這位新任“沙皇”的主要職責(zé)就是指導(dǎo)政府在這兩個(gè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策制定，以確保美國在這兩個(gè)領(lǐng)域成為全球的領(lǐng)導(dǎo)者。

值得注意的是，盡管特朗普首先提出了設(shè)立專門職位來研究和協(xié)調(diào)高新產(chǎn)業(yè)政策的想法，但利用產(chǎn)業(yè)政策來支持以這些產(chǎn)業(yè)為代表的新興行業(yè)，幾乎已經(jīng)成為美國兩黨之間的共識。以AI為例，在本屆拜登政府期間，就先后出臺了《AI權(quán)利法案藍(lán)圖》《AI風(fēng)險(xiǎn)管理框架》《關(guān)于負(fù)責(zé)任的軍用AI和自主技術(shù)的政治宣言》，以及第14110號行政令《關(guān)于安全、可靠、可信地開發(fā)和使用AI的行政令》等政策文件，提出了很多關(guān)于AI發(fā)展和治理的相關(guān)政策思路?！缎酒c科學(xué)法案》由國會兩黨共同通過，為人工智能行業(yè)提供了大量支持和資金分配方案。而就在幾天之前，美國國會下設(shè)的美中經(jīng)濟(jì)與安全審查委員會更是發(fā)布了一份長達(dá)793頁的長篇報(bào)告。報(bào)告聲稱，為了保證和中國在先進(jìn)技術(shù)領(lǐng)域競爭中的優(yōu)勢，美國政府應(yīng)考慮啟動一個(gè)類似曼哈頓計(jì)劃的大規(guī)模行動計(jì)劃，對AI領(lǐng)域進(jìn)行大規(guī)模的扶持，以確保美國率先實(shí)現(xiàn)通用人工智能（AGI）。

隨著美國兩黨競相提出用產(chǎn)業(yè)政策扶持高新產(chǎn)業(yè)的主張，一個(gè)古老的理論問題——“政府是否應(yīng)該用產(chǎn)業(yè)政策來引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”又一次擺在了人們的面前。一些人認(rèn)為，積極的產(chǎn)業(yè)政策將會有效鞏固和強(qiáng)化美國在這些行業(yè)的霸權(quán)。而另一些人則認(rèn)為，這種用產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)高新行業(yè)發(fā)展的做法非但無助于促進(jìn)相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，反而會對行業(yè)的正常發(fā)展造成干擾。

那么，在AI、區(qū)塊鏈等高新產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策究竟是否應(yīng)該擁有其一席之地？如果答案是肯定的，那么高科技領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策會有怎樣的區(qū)別？為了更好地促進(jìn)這些新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府又應(yīng)該如何制定高科技產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策？

產(chǎn)業(yè)政策的分類和起源

根據(jù)著名的產(chǎn)業(yè)政策專家丹尼·羅德里克（DaniRodrik）的觀點(diǎn)，所謂產(chǎn)業(yè)政策，指的是那些“以追求某種公共目標(biāo)的，明確針對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)施的政府政策”。傳統(tǒng)上，人們習(xí)慣于將產(chǎn)業(yè)政策分為三個(gè)大類：第一類是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，它指的是政府對一定時(shí)期內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整體優(yōu)化方向和目標(biāo)所做出的選擇。比如，現(xiàn)實(shí)中政府振興、扶持某一產(chǎn)業(yè)的政策，引導(dǎo)某些產(chǎn)業(yè)進(jìn)行優(yōu)化或退出的政策以及重點(diǎn)扶持某些相關(guān)技術(shù)的政策等，都屬于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的范疇。第二類是產(chǎn)業(yè)組織政策，它指的主要是政府為對某個(gè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的資源進(jìn)行調(diào)整而實(shí)施的政策。比如，針對某個(gè)產(chǎn)業(yè)實(shí)施的管制或者反壟斷政策，都是產(chǎn)業(yè)組織政策的代表。第三類是產(chǎn)業(yè)區(qū)位政策。顧名思義，這類政策關(guān)注的主要是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)在空間布局上的優(yōu)化。像產(chǎn)業(yè)區(qū)規(guī)劃、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃等，都可以被納入這一類的產(chǎn)業(yè)政策。

在人們的普遍認(rèn)知中，產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用始于二戰(zhàn)后日本的經(jīng)濟(jì)重建，但不少學(xué)者認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策的歷史至少可以追溯到美國建國初期。1791年，時(shí)任美國財(cái)政部長的亞歷山大·漢密爾頓（AlexanderHamilton）向國會遞交了著名的《制造業(yè)報(bào)告》（ReportontheSubjectofManufactures）。在這份歷史性文件中，漢密爾頓明確提出發(fā)展美國制造業(yè)的三個(gè)原則：第一，對美國工業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼；第二，利用關(guān)稅等貿(mào)易管制手段保護(hù)本國企業(yè)；第三，鼓勵(lì)引進(jìn)人才和技術(shù)，“獎(jiǎng)勵(lì)那些從別處帶給我們‘改善和非凡價(jià)值的秘密’的人”。這份報(bào)告提交后，立即對美國政府的政策制定產(chǎn)生了重大影響。此后，美國北方新興制造業(yè)的發(fā)展在相當(dāng)程度上得益于政府的扶持。

1825年，一位德國學(xué)者因故流亡美國。當(dāng)時(shí)，美國制造業(yè)的高速發(fā)展令他深受震撼。為探尋美國制造業(yè)成功的根源，他重新研究了三十多年前的《制造業(yè)報(bào)告》，并迅速將其中的思想提煉為一套完整的理論。這位流亡學(xué)者正是弗里德里希·李斯特（FriedrichList），而他所提出的理論后來成為產(chǎn)業(yè)政策理論的支柱之一，即“幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)理論”。

根據(jù)這套理論，當(dāng)一國的新興產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段時(shí)，往往難以與國際成熟產(chǎn)業(yè)競爭。如果采取完全自由放任的態(tài)度，該產(chǎn)業(yè)可能會因無法抵御外部壓力而停滯不前。在此情形下，政府應(yīng)當(dāng)通過適當(dāng)?shù)恼撸ㄈ珀P(guān)稅保護(hù)、資金扶持等）對該產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)，從而提高其競爭能力。隨著產(chǎn)業(yè)逐漸成長，它將形成自身的比較優(yōu)勢，并最終為國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

李斯特將這套理論介紹回德國后，其觀點(diǎn)迅速成為德國歷史學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心思想之一，并對德國經(jīng)濟(jì)政策產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。在德國的工業(yè)化進(jìn)程中，政府曾廣泛采用關(guān)稅保護(hù)、財(cái)政補(bǔ)貼、政策支持等手段來扶持鋼鐵、煤炭、電力等重工業(yè)。這些舉措為德國后來躋身世界工業(yè)強(qiáng)國行列奠定了重要基礎(chǔ)。

產(chǎn)業(yè)政策的典型：推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

在二十世紀(jì)，越來越多的國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中運(yùn)用了產(chǎn)業(yè)政策。與美國、德國等早期工業(yè)化國家相比，這些后來者展現(xiàn)出更大的雄心。它們不再滿足于僅借助產(chǎn)業(yè)政策保護(hù)少數(shù)幼稚產(chǎn)業(yè)，而是希望通過產(chǎn)業(yè)政策動態(tài)地推動國家轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在這一時(shí)期的實(shí)踐中，戰(zhàn)后日本對產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用可謂最具代表性。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，日本經(jīng)濟(jì)滿目瘡痍，工業(yè)基礎(chǔ)幾近瓦解。為盡快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的元?dú)?，日本政府將鋼鐵和煤炭這兩大基礎(chǔ)材料工業(yè)作為經(jīng)濟(jì)復(fù)興的突破口，通過集中投入資源推動這兩個(gè)部門發(fā)展，從而帶動其他產(chǎn)業(yè)的成長。在這一階段，日本的產(chǎn)業(yè)政策主要通過原材料分配、價(jià)格管制等方式實(shí)施，具有較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。

到二十世紀(jì)五十年代后期，日本經(jīng)濟(jì)已逐漸復(fù)蘇。此時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)從“瓶頸”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向“支柱”產(chǎn)業(yè)和“出口先導(dǎo)”產(chǎn)業(yè)，并將合成纖維、石油化工、機(jī)械、電子等行業(yè)視為重點(diǎn)扶持對象。在此階段，產(chǎn)業(yè)政策工具也從直接干預(yù)逐步轉(zhuǎn)向間接干預(yù)，包括租稅特別措施、財(cái)政投資貸款、海運(yùn)利息補(bǔ)貼、外匯配額等多種政策手段。

二十世紀(jì)六十年代，日本將發(fā)展重化學(xué)工業(yè)、提升產(chǎn)業(yè)競爭力作為產(chǎn)業(yè)政策的重要目標(biāo)。為適應(yīng)貿(mào)易和資本逐漸走向自由化的國際趨勢，這一時(shí)期日本的產(chǎn)業(yè)政策在政策體系、目標(biāo)、手段與功能上不斷朝更符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)邏輯的方向演進(jìn)與完善。盡管對重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的扶持仍是政策重心，但日本政府也更加注重協(xié)調(diào)大中小企業(yè)之間的關(guān)系，并努力保持市場的競爭性。

進(jìn)入二十世紀(jì)七十年代，隨著重化學(xué)工業(yè)的迅速發(fā)展，日本的產(chǎn)業(yè)公害與環(huán)境問題日益凸顯。在當(dāng)前的背景下，日本正尋求將其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從以重化工業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)楦印爸R密集型”的模式。為此，日本政府一方面制定了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，幫助落后產(chǎn)業(yè)有序退出過剩產(chǎn)能并完成轉(zhuǎn)型；另一方面，對芯片、計(jì)算機(jī)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)給予重點(diǎn)扶持。這一時(shí)期，日本在高技術(shù)領(lǐng)域成績斐然，其中以在動態(tài)隨機(jī)存取存儲器（DRAM）研發(fā)中的突破最為顯著，一度使日本成為全球領(lǐng)先的“芯片強(qiáng)國”。

然而，此后日本的產(chǎn)業(yè)政策遭遇挫折。當(dāng)時(shí)，計(jì)算機(jī)已成為全球科技競爭的制高點(diǎn)。為在美國和歐洲之前率先研制出“第五代計(jì)算機(jī)”，日本從二十世紀(jì)八十年代初起由通商產(chǎn)業(yè)省牽頭組織專項(xiàng)攻關(guān)。然而，由于戰(zhàn)略路線選擇失誤，該項(xiàng)目遲遲未見成效。隨著日本泡沫經(jīng)濟(jì)的破滅，“第五代計(jì)算機(jī)”項(xiàng)目最終無疾而終。

縱觀日本戰(zhàn)后的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)其目標(biāo)早已超越對數(shù)個(gè)幼稚產(chǎn)業(yè)的簡單保護(hù)，而是試圖利用政策手段主動推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的整體調(diào)整。在制定相關(guān)政策時(shí)，日本廣泛借鑒了包括結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型理論、技術(shù)引進(jìn)與吸收理論在內(nèi)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)主流觀點(diǎn)；在實(shí)施手段上，也經(jīng)歷了從直接干預(yù)向間接干預(yù)的轉(zhuǎn)變，以在政府引導(dǎo)的同時(shí)更好地發(fā)揮市場的作用。從實(shí)際效果來看，直到二十世紀(jì)八十年代初，日本的產(chǎn)業(yè)政策取得了顯著成效：日本不僅迅速擺脫了戰(zhàn)后的貧困和衰弱，還先后在鋼鐵、電解鋁、電子等多個(gè)領(lǐng)域崛起成為強(qiáng)國。然而，當(dāng)扶持對象轉(zhuǎn)向計(jì)算機(jī)等新興產(chǎn)業(yè)時(shí)，日本的產(chǎn)業(yè)政策似乎喪失了以往的威力。對此，有人開始質(zhì)疑產(chǎn)業(yè)政策在新技術(shù)領(lǐng)域的適用性。

產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型：從“縱向”到“橫向”

在日本經(jīng)濟(jì)迅速崛起的年代，產(chǎn)業(yè)政策曾作為日本成功經(jīng)驗(yàn)而備受各國學(xué)者關(guān)注。然而，隨著日本陷入經(jīng)濟(jì)停滯，他們對其產(chǎn)業(yè)政策的評價(jià)也隨之改變。許多崇尚自由市場理念的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，絕大多數(shù)產(chǎn)業(yè)政策并未實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)，不僅如此，它們還扭曲了日本的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而成為日本經(jīng)濟(jì)長期停滯的重要原因之一。尤其是在日本的“第五代計(jì)算機(jī)”項(xiàng)目遭遇嚴(yán)重挫折之后，產(chǎn)業(yè)政策在高新技術(shù)領(lǐng)域的有效性更受到強(qiáng)烈質(zhì)疑。由此，產(chǎn)業(yè)政策曾一度被人們淡忘。

直到近年來，關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的討論才重新升溫。一些學(xué)者在回顧日本的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐后指出，日本在“第五代計(jì)算機(jī)”研發(fā)上的失敗，并非源自產(chǎn)業(yè)政策本身無效，而是因?yàn)槿毡惧e(cuò)誤地選擇了具體的政策工具。

具體而言，在日本的實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)政策往往通過對某個(gè)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)扶持來實(shí)施。在學(xué)界，這種“選擇贏家”的產(chǎn)業(yè)政策通常被稱為“縱向產(chǎn)業(yè)政策”（VerticalIndustrialPolicies）。這種政策的優(yōu)勢顯而易見：如果政府的目標(biāo)明確且選擇的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)合適，集中資源的策略可迅速達(dá)成產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。日本戰(zhàn)后約三十年的快速發(fā)展即為這一點(diǎn)提供了有力證明。然而，縱向產(chǎn)業(yè)政策的弊端同樣突出。如果政府的政策目標(biāo)存在偏差，或所選產(chǎn)業(yè)與企業(yè)本身有問題，政策效用便會大打折扣。由于成為被選中的“贏家”可以獲得巨大的政策優(yōu)惠，大量企業(yè)會游說政府，從而滋生腐敗風(fēng)險(xiǎn)。更糟糕的是，一旦某些企業(yè)被選中，即使其后發(fā)現(xiàn)政策方向錯(cuò)誤或自身難以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，也會因既得利益而隱瞞真相，阻礙真正有潛力的競爭者，從而使錯(cuò)誤決策被不斷延續(xù)。

以“第五代計(jì)算機(jī)”為例，當(dāng)時(shí)市場上存在多條新一代計(jì)算機(jī)的技術(shù)路線可供選擇。然而，出于技術(shù)偏好和民族自豪感，日本最終將基于邏輯程序語言Prolog的邏輯程序機(jī)定為主要研發(fā)方向，并投入大量資金與技術(shù)資源。后續(xù)研發(fā)過程中，研究人員雖已察覺這一技術(shù)路線難以達(dá)到設(shè)想目標(biāo)，但由于維護(hù)既得利益的考慮，仍頑固堅(jiān)持此路線，不斷投入寶貴資源，直至最終失敗，造成了巨大的損失。

基于縱向產(chǎn)業(yè)政策的上述缺陷，越來越多的學(xué)者主張政府在運(yùn)用此類政策時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎行事。特別是在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中，當(dāng)不同技術(shù)路線充滿不確定性，政府很難事先判斷哪條路線更具前景。如果政府貿(mào)然押注于某條技術(shù)路線并重點(diǎn)扶持采用該路線的企業(yè)，失敗的概率將相當(dāng)高。

在這一背景下，不少學(xué)者開始主張與縱向產(chǎn)業(yè)政策相比，更應(yīng)重視“橫向產(chǎn)業(yè)政策”（HorizontalIndustrialPoli－cies）的作用。所謂橫向產(chǎn)業(yè)政策，即通過提供普適性政策措施來保障產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展，如完善基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)人才培養(yǎng)、實(shí)施研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、拓寬股票市場、推動金融和資本市場發(fā)展等。這類政策不挑選贏家，而是讓所有市場參與者平等享有政策紅利，至于誰能最終勝出，則交由市場競爭來決定。大量實(shí)證研究已經(jīng)證明了橫向產(chǎn)業(yè)政策的有效性。比如，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家菲利普·阿吉翁（PhilippeAghion）在《美國經(jīng)濟(jì)評論》上發(fā)表的研究顯示，當(dāng)國家將更多政策資源分配給充滿競爭的行業(yè)時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策可顯著促進(jìn)生產(chǎn)率的提升。

基于上述理論認(rèn)識，目前各國在制定和推行產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，都更傾向于將橫向產(chǎn)業(yè)政策置于更突出的位置。例如，在歐盟2022年發(fā)布的一份《產(chǎn)業(yè)政策路線圖》中，橫向產(chǎn)業(yè)政策占據(jù)了70%以上，而縱向產(chǎn)業(yè)政策的比例則不到30%。

高新產(chǎn)業(yè)是否需要產(chǎn)業(yè)政策？

在回顧產(chǎn)業(yè)政策的概念及其發(fā)展歷程之后，讓我們回到本文開頭的問題：對于高新產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策是否仍有用武之地？在我看來，答案是肯定的。事實(shí)上，相較于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策對高新產(chǎn)業(yè)不僅行之有效，而且其應(yīng)用潛力更為巨大。原因如下：

第一，相比傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，高新產(chǎn)業(yè)往往需要更高強(qiáng)度的前期研發(fā)投入。在這一階段，企業(yè)須投入巨額資金，卻難以快速實(shí)現(xiàn)變現(xiàn)，大多數(shù)企業(yè)難以憑借自身力量獨(dú)自渡過漫長的研發(fā)期。以波士頓動力公司為例，該公司在研究機(jī)械足部平衡技術(shù)上花費(fèi)了十多年時(shí)間，從成立到真正推出首款商業(yè)化機(jī)器人則耗時(shí)三十多年。如果在如此漫長的過程中沒有美國軍方資金和訂單的持續(xù)支持，該公司恐怕難以維持至今。

第二，高新產(chǎn)業(yè)通常存在較長且復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)鏈，需要眾多相關(guān)主體的協(xié)同配合。如果缺乏必要的協(xié)調(diào)，高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展就舉步維艱。此時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)積極作為，以促進(jìn)不同產(chǎn)業(yè)乃至不同國家間的協(xié)同合作。以芯片產(chǎn)業(yè)為例，其價(jià)值鏈可大致分為設(shè)計(jì)、制造和組裝三個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)又細(xì)分為多個(gè)流程。在現(xiàn)有國際分工格局下，供應(yīng)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)分散在不同國家和企業(yè)中，從而可能在產(chǎn)能配置、標(biāo)準(zhǔn)制定、供應(yīng)鏈安全等方面出現(xiàn)不協(xié)調(diào)。2022年，美國、日本、韓國和中國臺灣組建了“芯片四方聯(lián)盟”（Chip4Al－liance），以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)芯片價(jià)值鏈上的各個(gè)環(huán)節(jié)。盡管該聯(lián)盟的建立在很大程度上旨在鞏固既有霸權(quán)、遏制中國芯片產(chǎn)業(yè)崛起，但對于聯(lián)盟成員而言，它確實(shí)有效協(xié)調(diào)了相關(guān)企業(yè)的行為，從而對芯片產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。

第三，在需求層面，高新產(chǎn)業(yè)在初期往往缺乏足夠規(guī)模的市場。如果任其自然發(fā)展，產(chǎn)業(yè)成長可能受制于需求瓶頸。此時(shí)，政府若能適度引導(dǎo)消費(fèi)需求，便可能對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到顯著的推動作用。我國對新能源汽車的鼓勵(lì)便是典型案例。傳統(tǒng)燃油車長期主導(dǎo)市場，當(dāng)新能源車初現(xiàn)時(shí)，消費(fèi)者對其需求有限。為改變這一局面，政府推出了一系列鼓勵(lì)政策，包括購車補(bǔ)貼、上牌優(yōu)惠等。這些舉措大幅降低了消費(fèi)者的嘗試成本，加快了市場對新能源車的認(rèn)可。最新統(tǒng)計(jì)顯示，2024年上半年我國新注冊登記的新能源汽車約439.7萬輛，占全部新注冊登記機(jī)動車的41.42%。顯然，這種通過刺激需求來培育市場的產(chǎn)業(yè)政策對我國新能源汽車的發(fā)展功不可沒。

第四，高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開特定領(lǐng)域的專業(yè)人才。如果人才供給不足，產(chǎn)業(yè)將難以順利推進(jìn)。多數(shù)情況下，企業(yè)出于成本考慮，不愿獨(dú)自承擔(dān)大規(guī)模人才培養(yǎng)的費(fèi)用。此時(shí)，為推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府需承擔(dān)起相關(guān)人才的培育職責(zé)。在現(xiàn)實(shí)中不乏經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。例如，特朗普政府期間，美國曾試圖吸引臺積電在亞利桑那等地建立晶圓廠，并提供了巨額補(bǔ)貼。然而項(xiàng)目進(jìn)展卻遠(yuǎn)不如預(yù)期順利，其中一個(gè)重要原因在于當(dāng)?shù)厝狈A制造所需的熟練技術(shù)工人，尤其是高技能工程師。同時(shí)，由于DEI（多元、平等、包容）政策的限制，臺積電從其他地區(qū)雇傭人才也面臨障礙。在此背景下，即便有巨額補(bǔ)貼，臺積電仍對在美設(shè)廠持猶疑態(tài)度。這表明，要促進(jìn)高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以政策手段確保人才培養(yǎng)與供給是不可或缺的前提。

第五，高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)常需要專門的基礎(chǔ)設(shè)施。如果基礎(chǔ)設(shè)施無法匹配，產(chǎn)業(yè)發(fā)展將受到嚴(yán)重限制。一般而言，這類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)往往超出單個(gè)企業(yè)的能力范圍，此時(shí)產(chǎn)業(yè)政策的支持顯得必要。以新能源汽車為例，盡管其未來發(fā)展趨勢日益清晰，許多地區(qū)仍面臨“充電樁稀缺”的瓶頸。消費(fèi)者因?yàn)閾?dān)心充電困難而不愿購買，而充電樁提供者在布局前又顧慮市場需求不足，從而陷入兩難的“雞和蛋”困境。在這類情形下，政府應(yīng)主動介入，通過直接建設(shè)或補(bǔ)貼方式提前布局充電樁，從而打消消費(fèi)者顧慮，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。

第六，高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展常常伴隨著顯著的負(fù)面“外部性”（externality）。如果這些負(fù)面“外部性”得不到妥善處理，將影響社會對這些產(chǎn)業(yè)的接受度。例如，AI的普及雖能提高生產(chǎn)效率、減少企業(yè)用工成本，卻可能造成大量失業(yè)。如果對這一問題置之不理，社會怨氣或?qū)⒗鄯e甚至引發(fā)沖突。因此，各國在鼓勵(lì)企業(yè)使用AI的同時(shí)，往往非常重視失業(yè)保障與再就業(yè)培訓(xùn)工作。通過這些舉措，可以有效消化AI技術(shù)帶來的失業(yè)沖擊，避免對社會造成不必要的震蕩。

綜上所述，對于高新產(chǎn)業(yè)而言，產(chǎn)業(yè)政策不僅仍有重要作用，甚至在許多環(huán)節(jié)上不可或缺。

如何設(shè)計(jì)高新產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策？

在明確了產(chǎn)業(yè)政策對于高新產(chǎn)業(yè)的必要性之后，下一個(gè)問題是：應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)這些產(chǎn)業(yè)政策？盡管目前人們對于這個(gè)問題尚未達(dá)成廣泛共識，但普遍認(rèn)為某些經(jīng)驗(yàn)值得參考和借鑒。

第一，在產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)選擇上，應(yīng)該以彌補(bǔ)市場失靈為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，制定產(chǎn)業(yè)政策并不是要搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，更不是要以行政手段替代市場機(jī)制，而是用政府的力量糾正市場失靈（marketfailure），幫助市場更好地發(fā)揮作用。在高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，我們觀察到市場失靈現(xiàn)象普遍存在。這些失靈表現(xiàn)在多個(gè)方面：首先，對于提供正外部性的主體，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、知識創(chuàng)新和技術(shù)擴(kuò)散等，市場未能給予足夠的激勵(lì)；其次，對于產(chǎn)生負(fù)外部性的主體，如失業(yè)和隱私侵犯等問題，市場干預(yù)力度不足；最后，產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)之間的協(xié)調(diào)也出現(xiàn)了失效。政策制定者應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)特征，對制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場失靈問題進(jìn)行準(zhǔn)確識別，并據(jù)此制定有針對性的政策。

第二，在產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施上，應(yīng)當(dāng)做到“縱橫結(jié)合”“供需結(jié)合”“集中和競爭結(jié)合”。

首先是縱橫結(jié)合。在現(xiàn)實(shí)中，高新產(chǎn)業(yè)經(jīng)常會涉及很長的產(chǎn)業(yè)鏈。只有產(chǎn)業(yè)鏈的所有環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。在這些環(huán)節(jié)中，某些環(huán)節(jié)已經(jīng)相當(dāng)成熟，它們的制造技術(shù)和生產(chǎn)流程廣為人知；另一些環(huán)節(jié)則尚未定型，不同技術(shù)路線競爭激烈。這時(shí)，對于已知較為成熟的環(huán)節(jié)，可以考慮采用縱向產(chǎn)業(yè)政策，挑選幾家具有良好資質(zhì)的企業(yè)重點(diǎn)扶持；對于技術(shù)路線不明朗的環(huán)節(jié)，則應(yīng)采用橫向產(chǎn)業(yè)政策，通過提供普適性的支持，讓市場競爭出最佳方案。

其次是供需結(jié)合。在實(shí)踐中，高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)常面臨供需不匹配。有時(shí)社會需求巨大但供給不足；有時(shí)技術(shù)發(fā)展很快卻難以找到市場需求。產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)將供需匹配作為重要考量，為供給側(cè)和需求側(cè)的有效對接創(chuàng)造條件。比如，在AI產(chǎn)業(yè)中，大模型提供商與實(shí)體企業(yè)的需求常無法有效匹配，政府可扮演中間人角色，引導(dǎo)雙方有效對接。

再次是集中和競爭的結(jié)合。在產(chǎn)業(yè)的初期發(fā)展階段，應(yīng)集中資源突破技術(shù)難關(guān)；一旦關(guān)鍵技術(shù)瓶頸得以克服，再鼓勵(lì)更多企業(yè)加入競爭。美國國防部高級研究計(jì)劃局（DARPA）的模式值得借鑒：在技術(shù)攻關(guān)過程中集中力量，一旦取得突破，再通過項(xiàng)目發(fā)包的方式支持技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，讓眾多企業(yè)競爭，從而推動產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

第三，對于產(chǎn)業(yè)政策要及時(shí)進(jìn)行評估和調(diào)整。從時(shí)效上看，產(chǎn)業(yè)政策屬于中期政策，每輪政策的周期應(yīng)在五到十年。在每一輪政策周期結(jié)束時(shí)，應(yīng)對政策效果進(jìn)行評估，并根據(jù)實(shí)施成果進(jìn)行調(diào)整。此外，還應(yīng)對政策設(shè)置“日落條款”（sunsetclause），規(guī)定產(chǎn)業(yè)政策的退出條件。當(dāng)發(fā)現(xiàn)政策不起作用或不再需要時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)終止。

結(jié)語

羅德里克曾說，現(xiàn)在很多人說“產(chǎn)業(yè)政策已死”，這其實(shí)是夸大其詞。實(shí)際上，世界各國正越來越多地使用產(chǎn)業(yè)政策，而產(chǎn)業(yè)政策所發(fā)揮的效力也遠(yuǎn)勝過去任何時(shí)候。因而，問題的關(guān)鍵并不是要不要實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策，而是怎樣設(shè)計(jì)更好的產(chǎn)業(yè)政策。在我看來，羅德里克是對的。

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