經濟觀察報 宋笛 杜濤 田進/文 中央經濟工作會議于12月11日至12日在北京舉行。

會議指出，當前外部環(huán)境變化帶來的不利影響加深，我國經濟運行仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)，主要是國內需求不足，部分企業(yè)生產經營困難，群眾就業(yè)增收面臨壓力，風險隱患仍然較多。

國內需求不足持續(xù)成為中國經濟面臨的突出問題。

在長期和短期、內部和外部、周期性和結構性等諸多問題交錯的當下，中國需要使用多種政策工具綜合施策。會議強調“明年要堅持穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)，守正創(chuàng)新、先立后破，系統(tǒng)集成、協同配合，充實完善政策工具箱，提高宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性”。

于政策目標上，會議提出要“著力實現增長穩(wěn)、就業(yè)穩(wěn)和物價合理回升的優(yōu)化組合”，這意味著GDP增速、失業(yè)率和物價將成為2025年并重的三個核心政策目標。物價目標的重要性相對提升，對物價回升的定義也從年初的“溫和”轉為“合理”。

為了達成政策目標，增量政策信號持續(xù)釋放。會議提出要實施“更加積極有為的宏觀政策”，財政政策定調“更加積極”，明確提出要提高赤字率；貨幣政策定調“適度寬松”，提出要適時降準降息，保持流動性充裕。這是時隔十四年，貨幣政策表述重提“適度寬松”。

政策力度可期。12月9日召開的中央政治局會議首次出現“加強超常規(guī)逆周期調節(jié)”的表述。中央經濟工作會議提及“各項工作能早則早、抓緊抓實，保證足夠力度”。

部分學者預測赤字率將從3%提升至3.5%～3.8%，廣義赤字率將提升至10%，這意味著2025年財政支出力度將多增2萬億～3萬億元；貨幣政策也有可能迎來兩輪至三輪降準降息，其中降息幅度可能達30～50個基點，從而引導實際利率持續(xù)走低。

增量政策帶來的“增量資源”可能會以一種不同以往的方式分配。會議提出，“針對需求不足的突出癥結，著力提振內需特別是居民消費需求”“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”。

這意味著政策準備將更多資源投向消費側、居民部門，而非投資側和企業(yè)。

為了穩(wěn)定消費，提升居民收入預期、修復居民部門資產負債表，會議一方面提出“穩(wěn)住樓市股市”“持續(xù)用力推動房地產市場止跌回穩(wěn)”，一方面在2025年政策目標中強調“促進居民收入增長和經濟增長同步”。

同時，會議提出了多項直接惠及民生、提高社會保障能力的政策，以“推動中低收入群體增收減負，提升消費能力、意愿和層級”。

在這次會議召開前，中國經歷了2024年前三季度經濟增速的逐季走低。

2024年一季度，中國經濟保持了較高增速，但從二季度開始，多項經濟先行指標走弱，特別是投資不振，消費持續(xù)下滑，一線城市社會消費品零售總額增速轉負。

從二季度開始，多位經濟學家逐漸呼吁加大政策力度，以扭轉總需求不足這一持續(xù)困擾中國經濟的問題。

進入三季度，這一狀況仍未有改善。“主要經濟指標增速回落，股市樓市承壓，部分投資者信心不足，市場預期走弱，海內外憂慮情緒有所蔓延?！?/p>

9月26日召開的中央政治局會議部署一攬子增量政策后，社會信心有效提振，經濟明顯回升。經濟的明顯回升反映了中國市場的韌性，但這一韌性也將在2025年迎來更多外部不確定性的挑戰(zhàn)。

本次中央經濟工作會議就召開在這一特殊的時間節(jié)點，并顯示了2025年經濟政策正在尋找的新平衡點。

會議提出，“必須統(tǒng)籌好有效市場和有為政府的關系，形成既‘放得活’又‘管得住’的經濟秩序。必須統(tǒng)籌好總供給和總需求的關系，暢通國民經濟循環(huán)。必須統(tǒng)籌好培育新動能和更新舊動能的關系，因地制宜發(fā)展新質生產力。必須統(tǒng)籌好做優(yōu)增量和盤活存量的關系，全面提高資源配置效率。必須統(tǒng)籌好提升質量和做大總量的關系，夯實中國式現代化的物質基礎?！?/p>

政策想象空間

中央經濟工作會議提出，提高財政赤字率，確保財政政策持續(xù)用力、更加給力。加大財政支出強度，加強重點領域保障。增加發(fā)行超長期特別國債，持續(xù)支持“兩重”項目和“兩新”政策實施。增加地方政府專項債券發(fā)行使用，擴大投向領域和用作項目資本金范圍。

2024年中國財政赤字率為3%，赤字規(guī)模為4.06萬億元，地方政府新增專項債額度為3.9萬億元，超長期特別國債發(fā)行規(guī)模為1萬億元。會議通稿表述意味著，2025年的赤字率將超過3%，特別國債和新增專項債券額度也會提高。市場預計將會增發(fā)1萬億元特別國債用于補充商業(yè)銀行資本金。

羅志恒稱，財政政策延續(xù)“積極”的總基調，體現了政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，但又強調“更加”積極，2025年的廣義赤字率大概率高于2024年。2025年赤字債務規(guī)模預計超過10萬億元，廣義赤字率有可能接近10%。

中誠信國際研究院執(zhí)行院長袁海霞建議將2025年赤字率提升至3.4%以上，必要時可安排在3.8%左右，赤字規(guī)?？梢赃_到約5萬億元。袁海霞表示，提高赤字率，有助于彌補土地財政弱化帶來的財政缺口，保障合理必要支出，為擴內需、穩(wěn)增長提供財政支持；在赤字分配上，可向中央適度傾斜、提高國債占比，中央赤字規(guī)模或達4萬億元左右。這既有利于優(yōu)化政府債務結構、降低整體宏觀債務成本，也能為地方政府減負，增強地方活力。

在貨幣政策方面，會議提出，要實施適度寬松的貨幣政策。發(fā)揮好貨幣政策工具總量和結構雙重功能，適時降準降息，保持流動性充裕，使社會融資規(guī)模、貨幣供應量增長同經濟增長、價格總水平預期目標相匹配。保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定。

2008年11月28日，為應對國際金融危機，中央政治局提出實施“適度寬松的貨幣政策”，2009年延續(xù)“適度寬松”基調，直至2010年。2010年12月3日召開的中央政治局會議表示“實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策”，貨幣政策基調自此進入“穩(wěn)健”時期。

袁海霞認為，當前中國經濟面臨修復壓力，需要貨幣政策適度寬松。此外，2025年要實施更加積極的財政政策，可能會大量發(fā)行政府債券，為了應對市場流動性沖擊，應該調整貨幣政策。“2025年貨幣政策從穩(wěn)健到寬松，從執(zhí)行工具上看，可能有1次—2次降準，1次—2次降息?！?/p>

東方金誠首席宏觀分析師王青表示，這是2011年以來首次將貨幣政策定調為“適度寬松”，其背后是當前物價水平持續(xù)偏低，有效需求不足的現狀，2025年逆周期調節(jié)需求上升。

王青判斷，2025年中國人民銀行會繼續(xù)實施有力度的降息降準，其中政策性降息幅度有可能達到0.5個百分點，明顯高于2024年0.3個百分點的降息幅度，而且各類結構性貨幣政策工具利率也會適時下調，進而引導企業(yè)和居民融資成本下行。

支出思路調整

需求不足是中國經濟當下面臨的主要問題。需求分為內需和外需，內需又分為投資和消費。此前中國財政支出側重于投資，本次政策支出方向進一步優(yōu)化，呈現向消費、民生轉移的趨勢。

中央經濟工作會議提出要“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”“優(yōu)化財政支出結構，提高資金使用效益，更加注重惠民生、促消費、增后勁，兜牢基層‘三保’底線”。

袁海霞認為，財政支出結構上應該加以調整，從“以投資為主”轉向“投資與消費并重”，著重解決民生領域的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、托幼等短板問題，并重點加強對就業(yè)困難群體及低收入人口救助幫扶、財政補貼力度，解決居民后顧之憂，提高消費意愿。

羅志恒稱，這不僅是發(fā)展階段變化的要求，還是滿足人民美好生活需要和經濟進一步發(fā)展的要求。伴隨我國經濟發(fā)展水平逐步提高、城鎮(zhèn)化進程進入后半段以及人口老齡化進程加快，居民的需求從生存型消費逐步進入到發(fā)展型消費，尤其是醫(yī)療教育養(yǎng)老需求上升，財政取之于民用之于民，必然也要提高相關支出比重。同時，當前消費不足的重要原因是居民消費意愿不足，源于醫(yī)療等后顧之憂，因此從推動經濟結構從投資轉向消費以及穩(wěn)定宏觀經濟的角度，也有必要優(yōu)化財政支出結構。

近年來，我國持續(xù)優(yōu)化財政支出結構，主要體現為從建設財政逐步轉向建設與民生并重、民生支出占比持續(xù)提高。2023年一般公共預算中用于醫(yī)療、教育、社保就業(yè)、住房保障支出占比為40.7%，較2013年上升5.5個百分點。

中央經濟工作會議多條政策涉及民生領域，會議提出“適當提高退休人員基本養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財政補助標準”“加強靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動者權益保障”等。

羅志恒說：“雖然從短期來看，增加民生投資對經濟的拉動作用不如基建那么明顯，但是從中長期來看，只要力度大、分配合理，既能推動經濟總量穩(wěn)定，又能推動結構轉型。”

三重目標

中央經濟工作會議提出“明年要保持經濟穩(wěn)定增長，保持就業(yè)、物價總體穩(wěn)定，保持國際收支基本平衡，促進居民收入增長和經濟增長同步”，并提出“要全面貫徹明年經濟工作的總體要求和政策取向，注重目標引領，著力實現增長穩(wěn)、就業(yè)穩(wěn)和物價合理回升的優(yōu)化組合”。

這是中國經濟政策首次將增長、就業(yè)和物價放在同一個政策目標框架中，并將其作為“目標引領”之一。

關于物價目標的表述也從“溫和回升”變?yōu)椤昂侠砘厣薄?/p>

國務院發(fā)展研究中心宏觀經濟研究部研究員張立群表示，物價是宏觀經濟總量關系的表現，物價持續(xù)下降，表明宏觀經濟總量處于供大于求的失衡狀態(tài)。這次提出推動物價合理回升，背后是想推動宏觀經濟總供給和總需求盡快實現均衡，解決供大于求或需求嚴重不足的困難。

啟錸研究院首席經濟學家潘向東表示，本次中央經濟工作會議罕見提出物價“合理回升”的清晰要求，為過去十年來首次。

從2022年10月至今，PPI（工業(yè)生產者出廠價格指數）同比連續(xù)25個月為負；CPI（居民消費價格指數）則持續(xù)保持低位。11月CPI進一步走弱，尤其是環(huán)比再創(chuàng)同期新低，同時核心CPI同比僅上漲0.3%，為2010年以來同期最低。今年三季度，我國GDP平減指數同比下降0.53%，連續(xù)六個季度負增長，持續(xù)期為1998—1999年亞洲金融危機以來最長。

此前，多位經濟學家曾建議將物價作為貨幣政策最核心的目標。10月18日，中國人民銀行行長潘功勝在金融街論壇上表示：“在目標體系方面，中國人民銀行將把促進物價合理回升作為重要考量，更加注重發(fā)揮利率等價格型調控工具的作用。”

潘向東表示，2024年物價水平持續(xù)低迷，是國內經濟有效需求不足的體現。要走出價格負增長區(qū)間，仍需政策加碼給力，盡快結束當前通脹水平的弱勢狀態(tài)。物價有“合理回升”的清晰要求，則表明溫和的通脹水平既有助于緩解債務壓力，也有助于改善各部門收入水平，進而增加支出，提振有效需求。

在物價目標外，就業(yè)也是2025年重要的政策目標。會議提出“實施重點領域、重點行業(yè)、城鄉(xiāng)基層和中小微企業(yè)就業(yè)支持計劃，促進重點群體就業(yè)。加強靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動者權益保障。落實好產業(yè)、就業(yè)等幫扶政策，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧，保障困難群眾基本生活”。

潘向東表示，就業(yè)是民生之本，是保障和改善人民生活的重要條件。促就業(yè)和提升民生保障是當前經濟社會發(fā)展中的重要任務。在復雜的經濟形勢下，就業(yè)和民生問題關系到社會穩(wěn)定和經濟可持續(xù)發(fā)展。

中國宏觀經濟研究院研究員張燕生表示，今年9月下旬，中央出臺了一攬子增量政策。從10月、11月份先行指標來看，中國經濟全面回暖，表明一攬子增量政策對經濟發(fā)揮了積極作用。但是，11月3項先行指標相比10月有所下降：首先，11月服務業(yè)生產指數相比10月回落了0.2個百分點；其次，11月CPI和PPI相比10月有所回落；第三個指標是就業(yè)，實際情況可能比先行指標表現出的就業(yè)下降更加嚴重。

張燕生表示，物價、就業(yè)與增長具有極強的相關性。經濟向好，就業(yè)和物價自然會好。如果經濟不上升，就業(yè)和物價都不會好。“因此，本質上還是要發(fā)展經濟。無論是中央政治局會議，還是中央經濟工作會議，本質都是必須把經濟搞上去?！?/p>

在一些研究者看來，中國經濟2024年面臨的問題是：實際增速不及潛在增速，名義增速不及實際增速。應對這一情況，2025年的政策重點是：推動實際增速靠近潛在增速，推動名義增速靠近實際增速。

新平衡的形成

2023年12月11日至12日，中央經濟工作會議在北京舉行。會議對2024年的經濟形勢如此判斷：進一步推動經濟回升向好需要克服一些困難和挑戰(zhàn)，主要是有效需求不足、部分行業(yè)產能過剩、社會預期偏弱、風險隱患仍然較多，國內大循環(huán)存在堵點，外部環(huán)境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升。要增強憂患意識，有效應對和解決這些問題。

2023年12月17日，中央財辦有關負責同志在詳解中央經濟工作會議精神時，提及了一些具體的問題，比如：居民消費和企業(yè)投資意愿不夠強；部分新興行業(yè)存在重復布局和內卷式競爭，一些行業(yè)產能過剩；社會預期偏弱，企業(yè)存在不愿投、不敢投現象；風險隱患仍然較多，化解多年積累的房地產、地方債務、金融風險需要一個過程。

翻過年，2024年中國經濟一季度交出了一份“開門紅”的成績單，季度增速為5.3%。4月中央政治局會議提及“經濟運行中積極因素增多，動能持續(xù)增強，社會預期改善”，但也強調了“有效需求仍然不足，企業(yè)經營壓力較大，重點領域風險隱患較多”等問題。

5月公布的4月經濟數據顯示，全國社會消費品零售總額和固定資產投資總額增速出現“雙降”。

“雙降”的趨勢延續(xù)至7月，二季度中國經濟增速下滑至4.7%。

7月30日召開的中央政治局會議提及“當前外部環(huán)境變化帶來的不利影響增多，國內有效需求不足，經濟運行出現分化，重點領域風險隱患仍然較多，新舊動能轉換存在陣痛”，并要求“及早儲備并適時推出一批增量政策舉措”。

轉變跡象初顯，“增量政策”由此而來。

8月、9月，中國月度經濟數據承壓態(tài)勢明顯。經濟學家開始呼吁盡快出臺增量政策，關注經濟承壓現狀。9月21日，中國宏觀經濟論壇舉行2024年第三季度論壇，國務院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦在論壇上拋出了“十萬億”刺激政策的建議。

9月24日，中國人民銀行、證監(jiān)會、國家金融監(jiān)管總局一把手在國務院新聞辦公室發(fā)布會上拋出了多項增量政策。

兩天后，9月26日召開的中央政治局會議提及，當前經濟運行出現一些新的情況和問題。要全面客觀冷靜看待當前經濟形勢……有效落實存量政策，加力推出增量政策，進一步提高政策措施的針對性、有效性，努力完成全年經濟社會發(fā)展目標任務。

2024年的中國經濟增長面臨錯綜復雜的挑戰(zhàn)，其中一部分壓力來自周期性矛盾，需要強有力的逆周期政策協調；另一部分壓力來自結構性矛盾和外部環(huán)境，應對方法來自中國四十多年發(fā)展的經驗：改革開放。

在下半年的廣泛討論和政策定調下，新的共識達成：持續(xù)的經濟增長對當下的中國仍然是必要的。無論是短期問題還是長期問題，無論是結構性問題還是周期性問題，都需要相應的政策應對。

應對中國經濟發(fā)展的各種狀況，中國經濟政策正需要尋找新的平衡。2024年中央經濟工作會議提出，“實踐中，我們不斷深化對經濟工作的規(guī)律性認識”。會議指出，“必須統(tǒng)籌好有效市場和有為政府的關系，形成既‘放得活’又‘管得住’的經濟秩序。必須統(tǒng)籌好總供給和總需求的關系，暢通國民經濟循環(huán)。必須統(tǒng)籌好培育新動能和更新舊動能的關系，因地制宜發(fā)展新質生產力。必須統(tǒng)籌好做優(yōu)增量和盤活存量的關系，全面提高資源配置效率。必須統(tǒng)籌好提升質量和做大總量的關系，夯實中國式現代化的物質基礎?！?/p>

袁海霞認為，在當前經濟新舊動能轉換的時期，要“先立后破”，在培育經濟新動能的同時，舊動能不能丟。比如，要防止房地產的硬著陸，雖然房地產行業(yè)供求基本面已經發(fā)生重大變化，但從國際經驗來看，這并不意味著房地產行業(yè)就一定要進入快速下行周期，還是可以依托諸如改善型需求等，維持行業(yè)的平穩(wěn)運行。因此，從新舊動能轉換上來講，有必要保持房地產行業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。

應對不同層面的問題，需要不同的政策工具。中央經濟工作會議強調“針對需求不足的突出癥結，著力提振內需特別是居民消費需求”“針對制約發(fā)展的深層次障礙和外部挑戰(zhàn)，堅定不移深化改革擴大開放”“針對產業(yè)轉型升級的瓶頸制約，推動新舊動能平穩(wěn)接續(xù)轉換”……

在改革方面，中央經濟工作會議提出了2025年的多項改革目標，比如高質量完成國有企業(yè)改革、規(guī)范涉企執(zhí)法活動、統(tǒng)籌推進財稅體制改革、深化資本市場投融資綜合改革等。

羅志恒說，經濟轉型和高質量發(fā)展是一個長期的過程，不可能一蹴而就，因此要穩(wěn)妥地推進新舊動能轉換，堅持先立后破，要認識到舊動能、做大總量對于穩(wěn)定宏觀經濟增長的重要作用，新動能的發(fā)展和提升質量要以宏觀經濟穩(wěn)定和就業(yè)收入穩(wěn)定為前提，平衡好速度與質量，仍要將發(fā)展經濟作為硬道理。