12月18日，在由經(jīng)濟觀察報主辦的2024金融發(fā)展論壇上，十三屆全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦發(fā)表主題演講。

劉世錦指出，擴大消費需求，特別是服務(wù)消費需求，可以通過推動三個方面的結(jié)構(gòu)性改革來實現(xiàn)：一是以擴大中央政府基本公共服務(wù)均等化的事權(quán)為突破口，加強社會保障和提升人力資本的能力建設(shè)；二是要以城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村土地市場化改革為突破口，推動城鄉(xiāng)之間人員、土地、資金等要素雙向流動、融合發(fā)展，帶動中國的第二輪城市化浪潮；三是以調(diào)整經(jīng)濟活動中所有制屬性界定范圍為突破口，促進社會主義市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度的創(chuàng)新完善，創(chuàng)造更多的較高收入和就業(yè)機會。

劉世錦強調(diào)，我們既要重視刺激政策的短期效應(yīng)，更要深刻認識到改革的長遠意義與緊迫性，必須清晰地理順刺激與改革之間的關(guān)系，運用“刺激加改革”的協(xié)同策略，在較短時間內(nèi)集中精力解決制約消費需求，尤其是服務(wù)消費需求擴張的深層次結(jié)構(gòu)性與體制性難題。

以下為演講全文：

金融與宏觀經(jīng)濟以及中長期經(jīng)濟發(fā)展緊密相聯(lián)，所以我想借此機會以《落實三中全會精神以結(jié)構(gòu)性改革擴消費穩(wěn)增長》為題做一些討論。

近兩年來中國經(jīng)濟在疫后復蘇進程中雖歷經(jīng)波折，但總體上展現(xiàn)出回升向好的態(tài)勢。然而，宏觀經(jīng)濟也面臨著總需求水平持續(xù)下降的壓力。其中一個重要指標——GDP平減指數(shù)，也就是總體價格水平已連續(xù)7個季度呈現(xiàn)負增長，這一狀況在以往是從未出現(xiàn)過的。鑒于此，中央對當前經(jīng)濟形勢予以了高度關(guān)注，近期召開的中央經(jīng)濟工作會議更是將提振消費列為九項重點工作之首，此前相關(guān)部門也密集出臺了一系列擴需求、穩(wěn)增長的政策舉措。10 月份之后部分數(shù)據(jù)開始有所好轉(zhuǎn)。

在這樣的形勢下，我們必須把需求不足所引發(fā)的各類問題與需求不足的深層原因加以區(qū)別。中國現(xiàn)階段的消費需求不足，與OECD國家相同階段的均值相比，偏差達到1/4至1/3，不是平均水平上的偏差，而是一種“結(jié)構(gòu)性偏差”。所以，當我們探討需求不足這一議題時，必須明確需求不足并非投資不足，實際上在某些領(lǐng)域投資已經(jīng)呈現(xiàn)過度的態(tài)勢，真正不足的是消費，尤其是服務(wù)消費。因此，我認為現(xiàn)階段若要擴大消費需求，就必須精準定位重點與關(guān)鍵痛點，主要涵蓋以下三個方面：

第一，是以基本公共服務(wù)為依托，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、社會保障、文化體育娛樂、金融服務(wù)、交通通訊等領(lǐng)域，我將其定義為以發(fā)展型消費為核心的服務(wù)消費；第二，是以農(nóng)民工群體為重點的中低收入階層；第三，是以人為核心，推動發(fā)展權(quán)利平等的城市化進程以及促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

究竟是什么因素導致了我國消費的這種結(jié)構(gòu)性偏差？其原因是多方面的。

首先，長期以來我國存在著重投資輕消費的體制機制以及政策導向。

其次，我國基本公共服務(wù)均等化水平嚴重滯后。城市居民在近年來憂慮和困擾的是教育、醫(yī)療、住房這所謂的“三座大山”，但實際上在這些方面缺口最大的并非城市居民，而是農(nóng)村居民，特別是近3億的農(nóng)民工群體，其中有近2億的進城農(nóng)民工。

第三，我國城市化的比重與質(zhì)量均處于較低水平。在與我國處于相同發(fā)展階段時，OECD 國家的城市化率普遍在 70% 甚至 80% 以上，而我國目前的常住人口城市化率僅為 66%，戶籍人口城市化率更是不足 50%，僅為 48.3%。在此，我要著重說明一下城市化水平的重要性，因為相當一部分消費，尤其是服務(wù)消費，與城市化水平有著密切關(guān)聯(lián)，例如教育、醫(yī)療以及一些文化娛樂服務(wù)，如果居住在農(nóng)村地區(qū)或者人口聚集程度較低的縣城，這些服務(wù)消費的可獲取性很低，難以達到較高水平。

此外，從宏觀背景來看，我國現(xiàn)階段的收入差距相對較大。衡量收入差距的基尼系數(shù)，一般認為在?0.4 以下時，收入差距處于較為合理的范圍，而我國根據(jù)前些年的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，基尼系數(shù)大致在0.45 或者更高。具體而言，我國目前的中等收入群體規(guī)模約為 4 億人口，僅占總?cè)丝诘募s 1/3。這就導致了我國消費市場出現(xiàn)了增長斷層的現(xiàn)象，在宏觀層面上表現(xiàn)為整體消費動力不足。這與我國當前的收入結(jié)構(gòu)有著直接關(guān)系。

在這樣的經(jīng)濟形勢下，為了防止短期內(nèi)經(jīng)濟出現(xiàn)過快下滑的局面，采取適度規(guī)模的刺激措施是必要的。關(guān)于這一點，我個人也曾發(fā)表過相關(guān)見解。但在此我要強調(diào)的是，刺激政策并非規(guī)模越大越好，因為刺激是需要付出代價的。歐美國家近年來推行量化寬松政策，從財政角度而言，他們也設(shè)有財政的中期平衡框架，即要求在數(shù)年時間內(nèi)實現(xiàn)財政收支的平衡。我們實施刺激措施，短期內(nèi)是為了穩(wěn)定經(jīng)濟，更重要的是為了給推動一些更為根本性、能夠從源頭上解決問題的結(jié)構(gòu)性改革爭取時間與空間。

所以，我們既要重視刺激政策的短期效應(yīng)，更要深刻認識到改革的長遠意義與緊迫性。不能僅僅關(guān)注刺激政策而忽視改革，那種認為改革是一個長期過程、短期內(nèi)難以見效看法并不符合實際。事實上，部分改革措施一旦實施，其效果能夠迅速顯現(xiàn)，短期內(nèi)就能產(chǎn)生積極影響。因此，我們必須清晰地理順刺激與改革之間的關(guān)系，運用“刺激加改革”的協(xié)同策略，在較短時間內(nèi)集中精力解決制約消費需求，尤其是服務(wù)消費需求擴張的深層次結(jié)構(gòu)性與體制性難題。

關(guān)于擴大消費的思路與方法，我們可以借鑒治理污染的理念來進行闡釋。

一種方式是末端治理，例如像“直升機撒錢”式的發(fā)放消費券，也就是在消費水平較低時，直接向社會大眾無差別地發(fā)放消費券或者現(xiàn)金。這種方式在短期內(nèi)確實能夠起到一定的作用，比如在發(fā)放消費券的當月，消費數(shù)據(jù)可能會出現(xiàn)明顯增長。但是，這種增長能否持續(xù)？下個月又會怎樣？消費券能否精準地發(fā)放到低收入階層手中本身就是一個挑戰(zhàn)。即使消費券能夠順利發(fā)放到他們手中，固然他們可以用其購買一些商品，然而，他們所面臨的更為關(guān)鍵的是住房問題，、子女教育問題、醫(yī)療保障問題、社會保障問題等，這些深層次的難題是發(fā)放消費券無法有效解決的。

另一種方式是中端治理，比如在處理債務(wù)負擔問題時，由于大量債務(wù)是向銀行借貸形成的，如果將刺激性資金直接用于償還債務(wù)，那么相當一部分資金將會回流到銀行體系，而銀行要把這些資金貸出去也是有難度的。當然，在債務(wù)化解過程中，有一部分資金能夠用于解決企業(yè)拖欠的費用，其中部分資金會轉(zhuǎn)化為員工工資發(fā)放，從而在一定程度上帶動消費，但是這種帶動效應(yīng)的規(guī)模究竟有多大是不確定的。當相關(guān)機構(gòu)的債務(wù)負擔減輕重新推動增長時，很有可能會再次選擇擴大投資、上馬大型項目的傳統(tǒng)路徑。如此一來，我們就會發(fā)現(xiàn)投資規(guī)模持續(xù)擴大，而消費狀況卻依然沒有實質(zhì)性改善，這將導致供需之間的矛盾進一步加劇。

那么，究竟什么樣的方式才更為有效？我認為應(yīng)當采取源頭治理的辦法，即將資金重點投入到能夠最大程度擴大消費，尤其是服務(wù)消費需求效應(yīng)最為顯著的人群與環(huán)節(jié)之中。并且，這不僅僅是一次性簡單救助，更為重要的是要“花錢建新制度”，進而形成一種長期可持續(xù)、能夠有效解決我之前所提及的消費結(jié)構(gòu)性偏差的制度性安排。這才是解決問題的根本之道。

從改革的視角出發(fā)，依據(jù)二十屆三中全會所提出的重要精神，我們需要深入學習并切實將其貫徹落實到實際行動中。例如在完善市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度方面、推動中央與地方財政關(guān)系改革方面、加強農(nóng)民工基本公共服務(wù)保障方面以及深化農(nóng)村土地制度改革方面，均提出了眾多具有針對性的改革要求與部署。當前的關(guān)鍵是如何將這些改革舉措真正落到實處。基于此，我認為在擴大消費需求，特別是服務(wù)消費領(lǐng)域，可以著力推動以下三個方面的結(jié)構(gòu)性改革。

第一，以擴大中央政府基本公共服務(wù)均等化事權(quán)為切入點，全面加強社會保障體系建設(shè)并提升人力資本水平。在中央與地方基本公共服務(wù)事權(quán)劃分方面進行合理調(diào)整與優(yōu)化。諸如養(yǎng)老醫(yī)療保障的基礎(chǔ)部分，例如養(yǎng)老保障的第一支柱（即基礎(chǔ)部分），以及義務(wù)教育范圍的拓展（如當前正在探討的是否將其擴大至高中教育階段）等事項，應(yīng)當劃為中央政府事權(quán)。而社會保障的其他方面，比如養(yǎng)老保障的第二支柱和第三支柱、保障性住房建設(shè)、教育培訓等則可主要由地方政府負責。

具體而言，應(yīng)當大力提升以進城農(nóng)民工為主體的新市民群體在保障性住房、教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的保障水平。例如，繼續(xù)推進政府收購滯銷住房并將其轉(zhuǎn)化為保障性住房，然后以租賃或者出售的方式提供給新市民。

農(nóng)民要由進城打工者轉(zhuǎn)為在城市家庭團聚、安居樂業(yè)。增加保障房供應(yīng)可以擴大房地產(chǎn)的有效需求，住房改善可以帶動裝修、家具、家電等消費，家庭團聚可以帶動教育醫(yī)療養(yǎng)老等需求，完善社保可以降低后顧之憂，降低預(yù)防性儲蓄。與此同時，適當降低個人和企業(yè)繳費水平，減輕企業(yè)和個人負擔，促進企業(yè)增加投入、個人擴大消費。相應(yīng)減少地方政府基本公共服務(wù)事權(quán)，縮小其事權(quán)財權(quán)不平衡缺口。

與此相關(guān)的一種重要問題是如何充實社保基金。可以考慮從當前的刺激計劃資金中撥出一部分，專項用于低收入階層養(yǎng)老金的發(fā)放。我國目前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險覆蓋的人口總數(shù)接近5.5億人，其中95%為農(nóng)村居民。實際領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)約為1.7億人，人均每月養(yǎng)老金僅約為200多元。如果從當前的刺激計劃中拿出1萬億元資金，專門用于提高這5.5億人的養(yǎng)老金待遇，那么按一年的周期計算，這部分人群的人均養(yǎng)老金領(lǐng)取水平可從目前的200元左右大幅提升至500元左右。

更重要的是應(yīng)抓緊探索較大規(guī)模的國有權(quán)益資本劃撥低收入階層的社?；?。從理論上說，國有資本在某種意義上可以看成是全國人民的社?；稹?023年國有資本權(quán)益總額102萬億元，國有金融資本權(quán)益總額30.6萬億元，兩項合計132.6萬億。可以考慮分步穩(wěn)妥地把較大規(guī)模的國有金融資本劃撥到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，減少居民繳費，提高居民養(yǎng)老金收入，在一個不太長的時間內(nèi)，明顯縮小與城鎮(zhèn)其他群體的養(yǎng)老金收入差距。城鄉(xiāng)居民低收入階層預(yù)防性儲蓄高，同時邊際消費傾向也高，把國有資本劃撥低收入人群養(yǎng)老保險，將會把大量預(yù)防性儲蓄轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的消費能力，直接增加消費需求。

從國際經(jīng)驗看，典型發(fā)達經(jīng)濟體都曾經(jīng)歷過這一轉(zhuǎn)變。這是超越“羅斯福新政”的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大進展，也是社會主義國家集中力量辦大事的重要體現(xiàn)。爭取用五到十年時間，逐步縮小并基本消除城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)新老市民之間在基本公共服務(wù)水平上的差距，實現(xiàn)基本公共服務(wù)在適宜水平上均等化的目標。

第二，以城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村土地市場化改革為突破口，推動城鄉(xiāng)之間人員、土地、資金等要素雙向流動、融合發(fā)展，帶動中國的第二輪城市化浪潮。

在城鄉(xiāng)結(jié)合部開展城鄉(xiāng)居民土地權(quán)利均等化、土地資源市場化配置利用的改革試點，在符合土地用途和建設(shè)規(guī)劃的前提下，允許農(nóng)村宅基地在集體組織之外流轉(zhuǎn)，允許小產(chǎn)權(quán)房以合理方式進入市場，允許城鄉(xiāng)居民入市交易。形成可行做法和經(jīng)驗后更大范圍推廣。同時試點開征房地產(chǎn)稅，作為地方稅制改革突破口，在增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的同時，為提升農(nóng)村居民社保水平籌措資金。農(nóng)民可以進城，城市居民可以下鄉(xiāng)，給城鄉(xiāng)居民雙向創(chuàng)業(yè)就業(yè)置業(yè)以更大空間。

以這一改革為牽引，加快都市圈范圍內(nèi)中小城鎮(zhèn)建設(shè)，進而形成中國的第二輪城市化浪潮。我國城市核心區(qū)建設(shè)已達到較高水平，還出現(xiàn)了一定程度的擁堵。從國際經(jīng)驗看，城市群、都市圈范圍內(nèi)的核心城市通常占城市人口的30%左右。核心城市之外的中小城鎮(zhèn)還有巨大的發(fā)展空間，可容納60%以上的城市人口，其中既包括原有城市疏解人口，更多是農(nóng)村和其他城市的流入人口。這一區(qū)域也適合制造業(yè)和中低端服務(wù)業(yè)的集聚，基建和房地產(chǎn)還有一定的增長空間。

通過提高城鎮(zhèn)化的比例（達到75%以上）和質(zhì)量（縮小以至消除城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)水平），力爭用十年左右時間，實現(xiàn)中等收入群體倍增的目標，由現(xiàn)階段中等收入群體4億人口增長到8-9億。提出并推進實現(xiàn)這一目標，對延長中速增長期，打破需求約束對經(jīng)濟增長的不利影響具有重要意義。

第三，以調(diào)整經(jīng)濟活動中所有制屬性界定范圍為突破口，促進社會主義市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度的創(chuàng)新完善，創(chuàng)造更多的較高收入就業(yè)機會。

適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)和市場環(huán)境的變化，調(diào)整經(jīng)濟活動中所有制屬性的界定范圍，從企業(yè)層面退出，回歸投資者層面。具體地說，投資者（企業(yè)出資人）可以劃分為中央國有投資者、地方國有投資者、機構(gòu)投資者、個人投資者、境外投資者等。企業(yè)不再按照所有制分類，而是按照規(guī)模（大中小等）、行業(yè)（工業(yè)、服務(wù)業(yè)等）、技術(shù)特點（勞動密集、技術(shù)密集等）等分類。

這一調(diào)整符合現(xiàn)代企業(yè)制度演化規(guī)律，符合現(xiàn)階段我國企業(yè)和市場發(fā)展的實際狀況。在真實的市場經(jīng)濟中，要找到純粹的國有企業(yè)或民營企業(yè)越來越困難，不同形態(tài)的混合所有制成為常態(tài)。

現(xiàn)代企業(yè)中，出資人提供的資金，只是企業(yè)投入的多種要素（還有勞動力、土地、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等）中的一種，把多種要素組合起來形成競爭力是企業(yè)家。按所有制劃分企業(yè)，把出資人擺到企業(yè)的首位，低估了企業(yè)家的功能，不利于認同、尊重、保護企業(yè)家在企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新中核心地位和關(guān)鍵作用。

這一調(diào)整應(yīng)成為完善社會主義市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度的重要突破口，帶動促進各種所有制投資者平等保護、各類企業(yè)平等發(fā)展的體制機制政策和行為規(guī)范調(diào)整，有利于形成創(chuàng)新的長期預(yù)期，并帶動創(chuàng)新驅(qū)動的能力建設(shè)。同時也有助于各類企業(yè)的公平競爭，促進技術(shù)進步，提高附加價值，創(chuàng)造更多的高質(zhì)量就業(yè)機會和較高收入的就業(yè)崗位，進而全面提高勞動者收入水平，為穩(wěn)定持續(xù)擴大消費打牢基礎(chǔ)。